裁判要旨

身為國家機關工作人員，嚴重不負責任，沒有正確履行自己的工作職責，致使國家利益遭受重大損失，其行為均已構成玩忽職守罪。本案中造成國家稅款流失這一損害后果的原因有多種，二被告人的玩忽職守行為只是其中之一。本案二被告人犯罪情節輕微，依法可免于刑事處罰。

基本案情

法院經審理查明，偃師市福利工業制品廠于2007年被河南省民政廳認定為福利企業，至案發時一直享受增值稅即征即退的稅收優惠政策。根據《財政部、國家稅務總局關于促進殘疾人就業稅收優惠政策的通知》及《國家稅務總局、民政部、中國殘疾人聯合會關于促進殘疾人就業稅收優惠政策征管辦法的通知》，福利企業要享受增值稅即征即退的稅收優惠政策，必須符合以下條件：月平均實際安置的殘疾人占單位在職職工總數的比例高于25%（含25%）且人數多于10人（含10人），并且安置的每位殘疾人在單位實際上崗工作。但偃師市福利工業制品廠從2007年以來并未按照上述文件要求的比例和數量實際安置殘疾人上崗工作，不符合增值稅即征即退條件。該企業利用13名殘疾人的殘疾證編造了虛假的有關資料，用于退稅。

被告人甄某某從2010年1月至案發時任偃師市國家稅務局某某分局稅源管理員，負責轄區內企業和福利企業的稅源管理工作。甄某某在工作中沒有認真履行自己的職責，在本轄區偃師市福利工業制品廠增值稅退稅申請審批過程中，沒有嚴格審查該企業退稅資料的真實性，在每月對該企業進行的日常檢查中，已經發現了有殘疾職工未實際上崗工作、實際情況與書面材料不符的情況，在未采取有效措施調查核實該企業是否實際符合增值稅即征即退條件的情況下，仍然每月都在該企業的退稅資料上簽字通過。

被告人韓某某從2009年12月至案發時在偃師市國家稅務局稅政科工作，負責福利企業的退稅審核。韓某某在工作中沒有認真履行自己的職責，在沒有調查核實偃師市福利工業制品廠退稅資料的真實性、是否實際符合增值稅即征即退條件的情況下，即在該企業的退稅資料上簽字通過。在稅政科工作人員組織到偃師市福利工業制品廠檢查時，韓某某還曾擅自提前與該廠老板段某某聯系，告知段某某檢查時間，使得偃師市福利工業制品廠有時間進行虛假應對，從而逃避檢查。

從2010年1月至2014年8月，偃師市福利工業制品廠在未按前述文件要求的比例和數量實際安置殘疾人上崗工作、不符合增值稅即征即退條件的情況下，通過退稅套取國家增值稅款共計1169181.4元。案發后，偃師市福利工業制品廠老板段某某向偃師市人民檢察院上繳150000元。

裁判結果

偃師市人民法院于2015年6月10日作出（2015）偃刑一初字第22號刑事判決：

一、被告人甄某某犯玩忽職守罪，免于刑事處罰。

二、被告人韓某某犯玩忽職守罪，免于刑事處罰。

裁判理由

法院生效裁判認為：1、甄某某、韓某某作為偃師市國家稅務局具體負責福利企業退稅工作的經辦人員，應當對福利企業退稅資料的真實性、是否實際符合退稅條件進行調查核實，以防止國家稅款流失。甄某某在日常巡查中已經發現了有殘疾職工未實際上崗工作、實際情況與書面材料不符的情況，但卻沒有采取進一步的措施去查處問題，韓某某在檢查前擅自電話通知企業老板，使企業有機會弄虛作假、應付檢查，二被告人沒有切實、認真的履行好自己的職責，客觀上導致了1169181.4元國家稅款的流失，其行為均符合玩忽職守罪的構成要件。2、沒有對偃師市福利工業制品廠及有關人員進行處理，沒有對退稅金額進行審計鑒定，并不影響追究二被告人玩忽職守的刑事責任。因為，根據企業老板段某某，企業管理人員牛某某，掛名殘疾職工張甲某等人的證言，已經能夠認定偃師市福利工業制品廠實際上并不具備增值稅即征即退資格，根據退稅資料、銀行賬目等客觀證據，也能夠計算出已經實際發生的退稅金額。3、二被告人應承擔責任的損失數額問題。經查，在偃師市福利工業制品廠退稅申請審批表上，甄某某的簽字前后有所不同，從2010年1月至2014年3月，甄某某簽署的意見是“情況屬實，同意退稅”，從2014年4月至2014年8月，甄某某簽署的意見是“資料齊全，同意受理”。韓某某的簽字前后也有不同，從2010年1月至2014年3月，韓某某簽署的意見是“符合稅收政策，同意退稅”，期間，從2013年7月至2014年2月，韓某某簽署的意見是“同意退稅”， 2012年7月的退稅申請審批表因韓某某外出學習，由他人審核簽字。從2014年4月至2014年8月，韓某某不再簽字。從簽字內容上看，二被告人的職責前后是有所不同的。對于甄某某，其簽署“情況屬實，同意退稅”，說明她已經對企業退稅資料的真實性進行了調查核實，這一部分的退稅金額她應當承擔相應責任。其簽署“資料齊全，同意受理”，說明她僅需對退稅資料本身進行書面審查，這一部分的退稅金額不應讓其承擔責任?？鄢?014年4月至2014年8月的退稅金額后，甄某某應對1100410.01元的退稅金額承擔責任。對于韓某某，其對沒有經自己簽字審核的退稅金額不應承擔責任?？鄢?014年4月至2014年8月，以及2012年7月的退稅金額后，韓某某應對1062268.97元的退稅金額承擔責任。對于辯護人提出的偃師市福利工業制品廠于案發后上繳檢察機關的15萬元稅款及幾年來為掛名殘疾職工繳納的社會保險費用，根據相關法律規定，不應扣除，但可作為量刑情節予以酌情考慮。

被告人甄某某、韓某某身為國家機關工作人員，嚴重不負責任，沒有正確履行自己的工作職責，致使國家利益遭受重大損失，其行為均已構成玩忽職守罪。公訴機關指控罪名成立，適用法律正確，本院予以確認。因本案中造成國家稅款流失這一損害后果的原因有多種，二被告人的玩忽職守行為只是其中之一。二被告人犯罪情節輕微，依法可免于刑事處罰。

案例注解

本案的爭議焦點主要是三個問題：1、二被告人的職責問題。即偃師市福利工業制品廠退稅材料真實性的調查核實是否屬于二被告人的職責，偃師市福利工業制品廠在不具備福利企業退稅條件的情況下從國稅部門退回1169181.4元增值稅的后果，是否為二被告人瀆職所造成。2、目前為止，偃師市福利工業制品廠及其負責人沒有受到任何處理，指控的損失數額1169181.4元也未經有關單位審計認定，在此情況下，先追究二被告人的刑事責任是否合適，本案是否屬于前置條件缺乏、基本事實不清。3、數額扣除問題。即指控的數額1169181.4元中，能否扣除、扣除多少，二被告人如果構罪，各自應承擔多少。

對這三個問題，合議庭在合議過程中產生兩種意見：

第一種意見認為：根據現有證據，指控二被告人構成玩忽職守罪事實不清、證據不足，不能成立，二被告人無罪。

理由如下：1、根據卷宗材料，雖偃師市國家稅務局出具的二被告人的職責證明顯示，甄某某負責某某轄區內企業和福利企業的稅源管理工作，韓某某負責福利企業的退稅審核工作?！秶叶悇湛偩?、民政部、中國殘疾人聯合會關于促進殘疾人就業稅收優惠政策征管辦法的通知》規定，主管稅務機關應當加強日常監督管理，并會同民政部門、殘疾人聯合會建立年審制度，對不符合退、減稅條件的納稅人，取消其退、減稅資格，追繳其不符合退、減稅條件期間已退或減征的稅款，并依照稅收征管法的有關規定予以處罰。但就作為某某分局稅源管理員的甄某某、稅政科工作人員的韓某某個人來講，其職責并不明確、具體，工作方式、工作紀律等方面的要求也無明文規定。從實際情況看，甄某某對福利企業退稅事務主要進行兩項工作，一是審查書面材料，二是日常巡查。從書面材料來講，偃師市福利工業制品廠的退稅資料完善、齊全，沒有問題。從日常巡查來講，該廠與掛名殘疾職工簽訂的是不定時工時制勞動合同， 13名掛名殘疾職工不同時在崗的情況也屬正常。因此，對于2007年被河南省民政廳重新認定為福利企業，從2007年開始每年都通過了民政、稅務等多個部門的年審，且一直正常退稅的偃師市福利工業制品廠，2010年1月份才到某某分局工作的甄某某在主觀上沒有意識到該企業有作假嫌疑，客觀上沒有發現該企業不符合福利企業退稅條件，具有一定的合理性。對韓某某來說，其主要是審核某某分局上報到稅政科的書面材料，如前所屬，偃師市福利工業制品廠的退稅資料并無問題，且已經甄某某及某某分局局長簽字確認，韓某某沒有發現問題也屬合理。對于指控其在檢查前給企業老板打電話、通風報信一事，韓某某承認從2010年以來只于2013年7、8月份跟領導去檢查過一次，檢查前電話通知了企業老板段某某，但自己并不知道偃師市福利工業制品廠有造假行為，雖段某某稱每次檢查前韓某某都會電話通知他，但沒有其它證據予以印證，也沒有證據證明韓某某明知偃師市福利工業制品廠實際上不具備福利企業退稅資格，因此，根據現有證據，不能得出韓某某打電話是通風報信、幫助企業造假以應付檢查的結論。綜上，根據現有證據，二被告人職責不明，沒有嚴重不負責任，不履行或者不正確履行自己職責的行為，主觀上也沒有過錯，不符合玩忽職守罪的構成要件。2、從邏輯上講，先有企業的騙稅行為，才有稅務機關工作人員的瀆職行為，如果騙稅行為沒有認定，就不能認定瀆職行為。從本案實際情況來看，具了解，偃師市福利工業制品廠及其負責人迄今并未受到任何處理，該廠的福利企業資格是否被取消也未可知，在此情況下，追究稅務機關工作人員瀆職刑事責任的前提條件并不存在。同時，對于造成的國家稅收損失數額，僅是檢察機關工作人員根據企業幾年來退稅資料上的退稅數字計算得出，并未經過第三方審計鑒定，以此數額追究二被告人的責任也不合適。根據《刑事訴訟法》第一百九十五條第（三）項之規定，被告人甄某某、韓某某無罪。??

第二種意見認為：二被告人構成玩忽職守罪，雖本案直接經濟損失達到100萬元以上，但結合本案實際情況，綜合考慮各種因素，二被告人犯罪情節輕微，可以免于刑事處罰。

理由如下：1、甄某某、韓某某作為稅務機關負責福利企業退稅工作的經辦人員，理應對工作認真負責，對企業退稅材料的真實性進行調查核實，防止國家稅收流失。甄某某在日常檢查中已經發現了有殘疾職工不在崗的情況，但卻沒有采取進一步的措施去查處問題，沒有意識到企業有造假嫌疑，客觀上也沒有切實、認真的履行好自己的職責，在一定程度上導致了1169181.4元國家稅款的流失。其行為已經構成玩忽職守罪。韓某某在檢查前擅自電話通知企業老板，客觀上為企業弄虛作假、應付檢查提供了幫助，主觀上也存在過錯，其行為亦構成玩忽職守罪。對于辯護人認為二被告人沒有調查核實退稅資料真實性的職責的意見，本院認為，這屬于對有關法規的單方理解、片面理解，根據《國家稅務總局、民政部、中國殘疾人聯合會關于促進殘疾人就業稅收優惠政策征管辦法的通知》，主管稅務機關應當加強日常監督管理，但機關本身并不會管理，只能由稅務機關中負責該項工作的人員去進行日常監督管理，具體到本案中，就是甄某某、韓某某。同時，該二人受單位委派，也實際從事著福利企業的退稅審批工作，也對企業進行了日常檢查，應當認為其具有相應的職責。2、沒有處理造假企業及其負責人，沒有對退稅金額進行第三方審計，并不影響追究二被告人瀆職的刑事責任。因為，根據企業老板段某某，企業管理人員牛某某，掛名殘疾職工張甲某等人的證人證言，已經能夠認定偃師市福利工業制品廠實際上并不具備福利企業退稅資格，根據退稅資料、銀行賬目等客觀證據，也能夠計算出退稅金額。3、二被告人應承擔責任的損失數額問題。在退稅申請審批表上，甄某某的簽字有所變化，從2010年1月至2014年3月，甄某某簽署的意見是“情況屬實，同意退稅”，從2014年4月至2014年8月，甄某某簽署的意見是“資料齊全，同意受理”。韓某某的簽字也有變化，從2010年1月至2014年3月，韓某某簽署的意見是“符合稅收政策，同意退稅”，期間，從2013年7月至2014年2月，韓某某簽署的意見是“同意退稅”， 2012年7月的退稅申請審批表因韓某某外出學習，由他人審核簽字。從2014年4月至2014年8月，韓某某不再簽字。從簽字上看，二被告人的職責前后是有所不同的。對于甄某某，其簽署“情況屬實，同意退稅”，說明她已經對企業退稅材料的真實性進行了調查核實，這一部分的退稅金額她應當承擔相應責任。其簽署“資料齊全，同意受理”，說明她僅需對退稅材料本身進行書面審查，這一部分的退稅金額不應讓其承擔責任?？鄢?014年4月至2014年8月的退稅金額后，甄某某應承擔責任的退稅金額為1100410.01元。對于韓某某，其對沒有經自己簽字審核的退稅金額不應承擔責任?？鄢?014年4月至2014年8月，以及2012年7月的退稅金額后，韓某某應承擔責任的退稅金額為1062268.97元。對于辯護人提出的偃師市福利工業制品廠于案發后上繳檢察機關的15萬元稅款及幾年來為掛名殘疾職工繳納的社會保險費用，根據相關法律規定，不應扣除。但可作為量刑情節予以酌情考慮。

根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》，造成經濟損失（包含間接損失）150萬元以上的，屬于玩忽職守罪中的情節特別嚴重。根據《河南省高級人民法院、河南省人民檢察院、河南省公安廳關于刑法有關條款中犯罪數額情節規定的座談紀要》，造成直接經濟損失100萬元以上的，屬于玩忽職守罪中的情節特別嚴重。本案中，國家稅款的流失應屬直接經濟損失，二被告人的行為根據法律規定，屬于情節特別嚴重（座談紀要的數額標準與司法解釋有矛盾之處），應當處三年以上七年以下有期徒刑。但根據罪責刑相適應的刑法原則，認為二被告人可以免于刑事處罰的理由主要有幾點：

1、造成本案中國家稅款流失這一損害后果的原因有多種，二被告人的瀆職行為只是其中之一，不宜對損失數額承擔全部責任。（1）、從稅務部門內部來看，在退稅審批手續上，不僅有甄某某、韓某某二人簽字，且二人僅是作為經辦人簽字，同時還有某某分局局長周某某（前任）、劉某某（現任），稅政科科長李甲某（前任）、張乙某（現任），主管局長李乙某簽字或者蓋章，沒有這些領導人員的簽章，不可能退稅。（2）從外部因素來看，該廠的福利企業資格是民政部門認定的，且每年都通過了民政、稅務等多個部門聯合進行的年審，作為稅務部門最基層的工作人員，沒有資格和能力去懷疑其真實性。（3）從企業方面講，為了騙取退稅，其制作了一套完善、齊全的虛假材料，從退稅資料本身并不容易發現問題。2、從時間段上講，偃師市福利工業制品廠從建廠（1988年左右）時就是福利企業，2007年又經民政部門重新認定，一直享受稅收優惠政策，甄某某2010年到某某分局工作后，按照慣例辦理該企業的退稅工作并無不妥。同時，如果認定2010年以后的退稅屬虛假騙稅，那2010年以前的也應屬虛假騙稅，現在檢察機關只追究2010年以后經辦人員的責任，為何不追究2010年以前經辦人員的責任？3、根據前述文件規定，如果認定偃師市福利工業制品廠造假騙稅，民政、稅務等部門應當取消其退稅資格，追繳其不符合退稅條件期間已退的稅款，并依照稅收征管法的有關規定予以處罰。構成犯罪的，還應追究有關人員的刑事責任。但具向檢察院辦案人員了解，民政、稅務等部門迄今為止并未對該廠采取任何措施，沒有取消其福利企業資格，也沒有向其追繳稅款，企業負責人、民政部門及其責任人員、稅務機關內部其他有責人員等也未受到任何追究，現在只處理本案二被告人，顯示公平。4、案發后，企業上繳了15萬元稅款，挽回了一定損失。綜上，被告人甄某某、韓某某均構成玩忽職守罪，但可免于刑事處罰。

合議庭在處理中采納了第二種意見。