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         中國稅務律師網 > 刑事案件辯護 > 瀆職犯罪

        稅務干部玩忽職守罪大數據研究(2010-2015)

        信息來源:小稅官雜記  文章編輯:余欣雨  發布時間:2019-10-17 13:47:37  

        最近,稅務干部因玩忽職守的瀆職犯罪而被起訴的案例屢屢發生,引起稅務干部隊伍內部以及財稅學界人士的廣泛關注。筆者通過“北大法寶”法律數據庫(http://www.pkulaw.cn),對2010年以來的稅務干部玩忽職守犯罪進行了檢索,并對這些數據做了粗淺的歸納和分析,就其中的一些共性和大家都關注的問題發表筆者個人的看法,也歡迎有興趣的同行和學者一起研究。

        首先,就數據庫選擇做個說明上,本來應該用官方權威的“中國裁判文書網”(http://www.court.gov.cn/wenshu.html)進行檢索,但該網檢索功能確實有待完善,經常出現輸入關鍵字得不出結果的情況,只能退而求其次,用當今許多高校和律所都在使用的“北大法寶”了。而本文統計數據均為筆者手工統計錄入,不排除存在錯漏之處,歡迎大家批評指正。

        本人在“北大法寶”司法案例數據庫中以“稅務 玩忽職守”進行全文檢索,結果共有742條,經人工篩選后符合稅務人員玩忽職守罪條件,并在2010-2015年范圍內的共有176條。文中所提年份均為案件審結日期。

        以發生年份來看:

        2010

        11

        2011

        16

        2012

        10

        2013

        25

        2014

        76

        2015

        38


        統計之初的2010年發生案件11起,之后呈緩慢上升趨勢,2014年突然增加到76起,2015年回落到38起。當然,全國裁判文書上網規定是2013年11月才發布,不排除有些稅務干部玩忽職守案例未上傳到數據庫。但我們似乎能認為,比之五六年前,全國稅務干部被檢察院指控玩忽職守的案例在增加中。這也與我國法治建設逐漸加強、社會對公職人員履職要求不斷提高的趨勢相吻合。

        從案件所屬的稅務機關來看:

        國稅

        143

        地稅

        32


        排除一起不分設國地稅的上海發生的案例,國稅機關發生玩忽職守案件次數較地稅顯著為高,國稅的143起案例占總案例的81.71%。這主要是與國稅負責法律與政策管理規定異常嚴格的增值稅有關。這點在下面的檢方指控犯罪事實統計中有更明顯的展現。

        在各式各樣的檢方指控犯罪事實中,筆者作了粗淺的歸納:

        增值稅發票管理未認真履行監管職責

        91

        未認真審核福利企業退稅造成國家稅款流失

        33

        增值稅外其他稅收未認真履行監管職責

        24

        對出口退稅審核不嚴導致企業騙稅

        14

        未繳清稅款即同意注銷

        4

        不履行監管義務,未及時催報催繳

        3

        未認真審核社保費銀行對賬單導致稅款被挪用

        3

        未采取有效措施追繳欠稅

        3

        應予罰款未罰款

        1


        由上表可見,稅務干部玩忽職守犯罪的重災區當屬增值稅發票管理(包括違規認定一般納稅人、違規審批發票導致發票虛開,對于企業虛開發票和抵扣虛開發票未及時發現等)以及福利企業退稅審核上,分別占了總案例的51.70%和18.75%。而其他稅種未認真監管導致稅收損失的案例包括企業所得稅、房產稅、營業稅、城建稅等,主要集中于地稅部門,但24起的數量只接近于增值稅管理違規的約四分之一。而國稅負責管理的出口退稅也是個大雷區之一,共有14位干部因出口退稅上出現的問題而被指控。 

        而在審判定罪上:

        免于刑事處罰

        134

        有期徒刑

        35

        不構成玩忽職守罪

        6

        撤銷原判,發回重審

        1


        從以上數據可得,在稅務干部玩忽職守犯罪案例中,法院一般都會認可檢方指控,法院認為不構成玩忽職守罪的只有6起,占比僅為3.41%;但由于玩忽職守罪為過失犯罪,且稅款流失往往為多種原因造成,不能完全規責于稅務干部管理過失,法院最終往往會選擇免于刑事處罰的從輕處理方式,受到該類處理的稅務干部占比76.14%。而有期徒刑刑期也集中在較輕的六個月到三年,可見最長的刑期也只是四年。

        而在玩忽職守罪同時被指控具有受賄罪等主觀故意犯罪的稅務干部共有23位,其中因為玩忽職守罪而被判處有期徒刑的有17位,剩下的即使玩忽職守罪不成立,也因為受賄罪等被判處有期徒刑,最輕的兩位也只是受賄罪成立而免于刑事處罰。相比于整體,具有受賄罪的干部刑罰明顯較重,這也是對廣大稅務干部的一個嚴重警醒:必須要筑好廉政防線,否則一旦被發現,牢獄之災基本難免。

        下面就稅務干部玩忽職守案例中的幾個常見問題談下筆者本人的觀察和看法:

        第一,在稅務干部碰到玩忽職守案例時,最常提出的一個辯解理由是管理干部的行為與企業違法行為導致國家稅款流失不具有因果關系,如管理員只負形式審核職責、精力不足無法對企業進行足夠監控、企業采取隱瞞管理員的手段等。但從司法實踐來看,法院對這種理由一般都不予認可,因為稅務總局的《稅收管理員制度(試行)》已經明確管理員的工作職責為“調查核實分管納稅人稅務登記事項的真實性;掌握納稅人合并、分立、破產等信息;了解納稅人外出經營、注銷、停業等情況;掌握納稅人戶籍變化的其他情況;調查核實納稅人納稅申報(包括減免緩抵退稅申請,下同)事項和其他核定、認定事項的真實性;了解掌握納稅人生產經營、財務核算的基本情況。對分管納稅人進行稅款催報催繳;掌握納稅人的欠稅情況和欠稅納稅人的資產處理等情況;對納稅人使用發票的情況進行日常管理和檢查,對各類異常發票進行實地核查;督促納稅人按照稅務機關的要求安裝、使用稅控裝置。對分管納稅人開展納稅評估,綜合運用各類信息資料和評估指標及其預警值查找異常,篩選重點評估分析對象;對納稅人納稅申報的真實性、準確性做出初步判斷;根據評估分析發現的問題,約談納稅人,進行實地調查;對納稅人違反稅收管理規定行為提出處理建議”等。而且各地稅務機關規定的一般納稅人認定和發票審批流程、稅管員工作規程中也規定了管理員有實地審核的職責。檢察院和法院往往就根據這類工作規程進行了認定。只有2015年沈陽國稅干部黨某某的一起案例【(2015)沈中刑三終字第57號】中,沈陽中院認可了被告提出的國稅工作流程中已取消一般納稅人實地審核和約談環節的辯解,在判決書中指出:稅務部門原來實行的增值稅一般納稅人資格前置審批制已改為登記制,相關環節不再需要“實地核查”和“約談”程序,根據《刑法》溯及力從舊兼從輕原則和有利于被告人原則,對黨某某沒有進行“實地核查”和“約談”的行為不宜認定為犯罪事實。而全國稅務機關近年減少審批環節也屬一大趨勢,司法機關在今后的判決中會否因此會“高抬貴手”,尚待觀察。

        第二,在為稅務干部辯護的過程中,辯方常用的一個武器就是2005年出臺的最高人民檢察院、國家稅務總局關于印發《關于加強檢察機關稅務機關在開展集中查辦破壞社會主義市場經濟秩序瀆職犯罪專項工作中協作配合的聯席會議紀要》的通知,里面指出“在專項工作中,檢察機關要正確處理查處稅務人員瀆職犯罪與維護稅收正常征管秩序的關系,準確把握一般工作失誤與瀆職犯罪的界限。堅持打擊與保護相結合,服務于發展這一第一要務”。稅務干部往往抓住該條,辯稱自己為一般工作失誤而非瀆職犯罪。但法律學者多有指出,不能將會議紀要認為是司法解釋,所以該文件并無法律效力;而即使拋開法律效力這個層面不談,法院也傾向于認為干部疏于監管行為并非一般工作失誤。如山東棗莊吳某某等玩忽職守案【(2014)棗刑二終字第24號】中,法院在判決書中寫道:經查,最高人民檢察院、國家稅務總局《會議紀要》規定“要準確把握一般工作失誤與瀆職犯罪的界限,嚴格遵循法定犯罪構成的主、客觀要件,認真查清已造成的損失與稅務人員的行為是否有法定的因果關系。要區分一般違反內部規定和觸犯刑法的關系,要根據違規的程度和造成的危害綜合考慮,不能籠統和簡單地把稅務機關內部的工作規定作為認定稅務人員瀆職犯罪的依據”。本案雖有鑫得利公司為騙取國家稅款而故意提交變造的“山東省社會保險基金收款專用票據”的行為,但在案證據能夠證實,吳某某作為鑫得利公司稅收管理員,在核實該公司納稅申報事項真實性方面,未能盡到相應的審查義務,田某某亦未能盡職履責,國家稅款損失與二人失職行為之間具有法定的因果關系;因工作失職造成國家稅款損失925811.52元,已超過玩忽職守罪30萬元的追訴標準,應在刑法規制范圍內受到相應的刑事處罰。根據《山東省國家稅務局關于公布全文失效或廢止、部分條款失效或廢止的稅收業務管理制度文件目錄的通知》(魯國稅函(2013)316號)的規定,雖然自2013年11月14日起魯國稅函(2010)239號文件已全文失效,但二上訴人對申請增值稅即征即退的企業報送材料未盡到相應的審核職責,致使國家稅款損失925811.52元的事實依現有證據足以認定。故該項辯護意見不能成立,本院不予采納。又如山西昔陽李某甲玩忽職守案【(2014)昔刑初字第62號】中,針對被告稅務干部類似的應視為一般工作失誤的抗辯,法院判決認為“被告人李某甲在2012年3月份到竑豐公司實地檢查,發現竑豐公司生產情況異常后,沒有及時停供該公司發票,沒有核實該公司整改落實情況,而是在4月份繼續向竑豐公司發售40份增值稅專用發票,致使竑豐公司為他人虛開增值稅專用發票,并造成國家稅款流失626213.13元,被告人李某甲的前述行為與國家稅款流失存在因果關系,被告人李某甲應承擔相應的刑事責任”。

        第三,科室領導在被指控玩忽職守時常稱過錯由于屬下造成,并非自身責任,這種理由法院一般也不予認可。典型如安徽宣城邱某某玩忽職守案【(2014)宣中刑終字第00150號】,邱某某作為進出口管理科科長,辯稱其“作為宣城市國家稅務局進出口稅收管理科科長,對于本案中國家出口退稅的經濟損失,所負的至多是行政領導責任”;“邱某某并不具備主觀方面的過失。其是對整個進出口稅收管理科進行統籌工作,其本人不可能在直接接觸材料的一線稅務人員都無法發現問題的情況下,僅僅在工作流程中發現問題,況且其并非出口退稅審核審批程序四個環節中的負責人,根本沒有發現騙稅犯罪行為的條件和能力,更談不上因玩忽職守致使國家稅款被騙取的后果……作為科長,在細分職責到人后,他的主要職責是督促大家履行責任;其本人并非直接經手人員,在申報表中也不是簽字的主管人員?!钡ㄔ旱幕貞獎t是“對邱全寶的上訴理由及其辯護人二審中提出的辯護意見,經審查認為:關于玩忽職守罪……邱全寶作為時任宣城市國稅局進出口稅收管理科的科長,其所具有的職責是由該科的業務所決定的,因此,進出口稅收管理科的上述職責亦應是邱全寶作為科長的工作職責,理應認真履行自己負責科室全面工作的工作職責。而在其明知渝嘉公司是宣城市最大的外貿企業,該公司申報出口的貨物都是以農產品為原材料生產的貨物及紡織品,渝嘉公司是關注企業,其上游供貨產品屬于關注商品的情況下,卻沒有認真履行職責,安排科室的工作人員去該公司及其上游供貨企業實地調查和查看;在對渝嘉公司的出口退稅資料進行審批時,未按照規定在出口退稅申報系統上對退稅業務進行電子復核簽批,而是交由他人代為簽批;在對渝嘉公司的供貨企業進行函調時,放棄職守,將其函調的審批權交由他人行使,對函調工作不予過問。其對工作嚴重不負責任,不履行或不認真履行職責,致使國家利益遭受重大損失的行為依法構成玩忽職守罪。邱全寶及其辯護人關于邱全寶的行為不構成玩忽職守罪的相關意見沒有事實和法律依據,本院不予采納?!?/span>

        那么,對于目前稅務干部玩忽職守案高發的現狀,有什么不違反法律規定又能保護稅務干部的辦法呢?這確實是目前的一個大難題,筆者最近也在不斷思考中,下面簡單談下一些不成熟的看法:

        與十一年前出臺《稅收管理員制度(試行)》時相比,現在稅收管理的日常環境已發生了極大變化,尤其是隨著近年工商登記制度的放開,新注冊企業增加速度明顯較以前加快,現在的經濟發達地區,一個管理員管轄一千多戶企業已經成為常態,有些單位的管理員管轄甚至有三四千戶企業。在這種狀態下,仍然要求管理員和從前管理數十上百戶企業一樣,對每個企業的經營財務狀況進行事無巨細的監督,顯然超出常人所具備的精力;而且現在涉稅違法犯罪分子技術手段也日益增強,稅務干部進行日常管理更為困難。加之現在跟隨著中央簡政放權的步伐,稅務機關總體在涉稅前置審批上采取越來越放寬的趨勢,如果仍然堅持這種“保姆式”的監管的話,將大大加大稅務干部的違法瀆職風險。如果干部因為能力范圍難以做到的事情而受到處罰,有顯失公平之嫌。因此,我們似乎可以轉變工作思路,在日常工作中應該放寬對管理干部的要求,在日常的管理規程制度中放棄事無巨細的監管審核要求;各級稅務機關應該加強稅務稽查的力度,加強與公安經偵部門合作,從重加大打擊涉稅違法犯罪,形成對違法犯罪分子的震懾力。但管理干部在日常工作中,在已經發生明顯違法跡象線索的情況下,也必須提高警惕,及時處理,該去核查的環節切不可偷懶;對于不能伸的手堅決不伸,不能拿的錢堅決不拿,不能依的人情堅決不依,這樣才是對自己最大的保護。

        (本文作者:周子韜)

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